Yaklaşık on yıldır ABD ticaret politikası tek bir adama göre yeniden şekillendiriliyor: Robert Lighthizer. Başkan Donald Trump'ın ticaret temsilcisi olarak, ABD'yi altmış yıllık kurallara dayalı, çok taraflı bir ticaret sisteme destekten uzaklaştırdı ve güçlü bir şekilde milliyetçi bir yaklaşıma yöneltti. Lighthizer'ın Başkan Joe Biden yönetimindeki halefi Katherine Tai de onun açtığı yolda ilerlemeye devam etti. Trump'ın eski yetkililerinin çoğu onu yeniden başkan olmaya uygun olmamakla suçlarken, Lighthizer inancını korudu ve Trump'ın, diğer pek çokları gibi, daha büyük bir kamu yararı için kusurlu bir araç olduğunu düşündü. Trump'ın 2024 kampanyasındaki en önemli politika danışmanlarından biri olmaya devam ediyor ve Kasım ayında Trump'ın kazanması halinde daha büyük bir göreve -muhtemelen Hazine Bakanlığına- hazırlanacak. Lighthizer'ın sadece ABD ticaret politikasını değil, daha geniş anlamda ABD'nin uluslararası ekonomi politikasını dönüştürme misyonu daha yeni başlıyor.

Lighthizer'ın etkisi geçen ay Biden'ın Kuzey Amerika'nın en büyük sanayi sendikası olan United Steelworkers'ın Pennsylvania'nın siyasi savaş alanı olan Pittsburgh'daki genel merkezine yaptığı ziyarette tam olarak ortaya çıktı. Ziyaretin ardından yönetim, Lighthizer'ın ısrarıyla Trump tarafından ilk kez uygulamaya konulan, Çin ithalatına yönelik gümrük vergilerini keskin bir şekilde artırmaya yönelik bazı planlarını açıkladı. Bu hafta Tai'nin ofisi tarafından yapılan incelemenin ardından yönetim, Çin'den ithal edilen elektrikli araçlara yüzde 100 gümrük vergisi getirdi ve Çin yapımı yarı iletkenler, lityum-iyon piller, güneş pilleri, çelik ve alüminyum üzerindeki oranları yükseltti. Tai ayrıca Çin'in gemi inşa sektörüne verdiği sübvansiyonlara yönelik olarak 1970'lerden kalma ve Lighthizer tarafından yeniden canlandırılan ABD'nin tek taraflı ticaret aracı olan yeni bir Bölüm 301 soruşturması başlattı. Bunu daha fazla gümrük vergisinin izlemesi muhtemel. Lighthizer'ın kendisi de Trump'a seçilmesi halinde ABD ihracatını artırmak için güçlü ABD dolarını devalüe etmesi tavsiyesinde bulunuyor ki bu tavsiye yaygın bir şekilde Hazine Bakanlığı için bir adım olarak okunuyor.

Lighthizer'ın artan etkisi

Lighthizer'ın artan etkisi, Trump'ın ticaret politikalarının agresif milliyetçiliğinin geçici bir aşama olmadığı konusunda, ülkenin en yakın müttefikleri de dahil olmak üzere ABD'nin ticaret ortaklarına bir uyarı niteliğinde. Bunun yerine ABD, uluslararası ekonomi politikasına "Önce Amerika" yaklaşımını benimsemek için her iki siyasi parti açısından da bir seçim yaptı. Bu seçimin sonuçları yıllar ve muhtemelen on yıllar boyunca ortaya çıkacaktır. Bu da Lighthizer'ı -ABD'nin serbest ticareti ve çok taraflı kuralları benimsemesini kınayan bir ses olarak geçirdiği kariyerinin ardından- "aradaki adam" haline getiriyor.

Lighthizer, ABD'nin yeni nesil uluslararası ekonomi politikasının mimarı olması alışılmadık olan bir isim. İkinci Dünya Savaşı'nın bitiminden hemen sonra doğan Lighthizer, kariyerinin büyük bir kısmını ABD çelik endüstrisini yabancı rekabete karşı koruyan bir avukat olarak geçirdi. Bir zamanlar ABD imalatının önde gelen endüstrisi olan çelik, artık bilgi teknolojisinin, büyüyen yeşil endüstrinin ve yüksek öğrenim ve turizm de dahil olmak üzere hizmetlerde patlayan uluslararası ticaretin hakim olduğu bir ekonomide küçük bir konumda. Ancak çelikten aldığı dersler (ABD'nin ticaret ortaklarının, üretimi sübvanse etmek ve malları maliyetlerinin altına düşürmek de dahil olmak üzere, ABD'nin istihdamını çalan ve imalatın içini boşaltan yağmacı uygulamalara girişmesi) artık her iki partideki ticaret yetkilileri için de bir esas haline geldi.

Serbest ticarete karşı

Lighthizer'ın 2023 tarihli kitabı No Trade Is Free, ticaretin serbestleştirilmesinin faydaları konusunda onlarca yıldır var olan fikir birliğine karşı keskin bir suçlama niteliğinde. Franklin D. Roosevelt'ten Barack Obama'ya kadar ABD başkanları, küresel ticaret engellerinin müzakere edilerek azaltılmasının ABD'yi ve dünyayı daha zengin ve daha güvenli hale getireceğine inanıyordu. Lighthizer her zaman aynı fikirde olmadı. Ancak Reagan yönetimi sırasında ABD Ticaret Temsilciliği Ofisi'nde kısa bir süre çalıştıktan sonra unutulmaya yüz tuttu. Daha sonra sık sık kongre oturumlarında, özellikle de 2001 yılında Çin'in Dünya Ticaret Örgütü'ne (DTÖ) kabul edilmesine karşı uyarılarda bulunmak üzere yeniden ortaya çıktı. Trump'ın 2020 seçim yenilgisinden sonra yazdığı kitap, ABD ticaret kurumuna karşı bir "ben demiştim" sözü niteliğinde. Gümrük tarifelerinin düşürülmesi ve küresel ticaret kuralları aracılığıyla Washington'un elinin kolunun bağlanması "benim bile tahmin edebileceğimden daha keskin, daha tartışmasız bir başarısızlıktı" diye yazıyor ve ABD imalatının kaybına, Amerikalıların ücretlerinin durgunlaşmasına ve ABD'nin Çin'e karşı keskin bir şekilde kötüleşen stratejik konumuna yol açtığını belirtiyor. Ancak, "hem Cumhuriyetçi hem de Demokrat partilerin siyasi kurumları, çok uluslu şirketlerin ve ithalatçıların etkisi altında, hatalarını kabul etmek istemediler ya da edemediler" diyor.

Trump dönemindeki ticari adımlar

Trump'ın dört yıllık görev süresinin tamamında ticaret temsilcisi olarak görev yapan ve değişken bir başkan döneminde nadir görülen bir başarıya imza atan Lighthizer, ABD'yi farklı bir rotaya sokmayı başardı. Dünyanın pek çok ülkesinden ithal edilen çelik ve alüminyuma yüzde 25'e varan gümrük vergileri getirdi, Çin'in ABD'ye yaptığı ihracatın dörtte üçüne benzer gümrük vergileri uyguladı ve Kanada ile Meksika'yı Kuzey Amerika Serbest Ticaret Anlaşması'nı yeniden müzakere etmeye zorladı. Bu hamleler ülke içinde büyük ölçüde popüler oldu. Demokratlar, Meksika'da iş kanunu uygulamalarını sıkılaştıran ve ABD'de daha fazla üretim yapılmasını gerektiren hükümler nedeniyle yeni ABD-Meksika-Kanada Anlaşması'nın arkasında toplandı. Biden ekibi ayrıca Hazine Bakanı Janet Yellen'ın ilk baştaki güçlü muhalefetine rağmen Çin gümrük vergilerini de yürürlükte tuttu.

Ancak Lighthizer daha yeni başlıyor. En basit ifadeyle, küresel ekonomide dengeleyici bir güç olmaktan çok kendi dar ekonomik çıkarlarının peşinde koşmaktan endişe duyan bir Amerika Birleşik Devletleri hayal ediyor. Hazine Bakanı olarak bu görevi yerine getirmek için elinde çok daha fazla araç olacak.

Lighthizer için anahtar ölçüt, geleneksel ekonomistlerin nadiren dikkat ettiği bir ölçüt: Ticaret açığı. Amerika Birleşik Devletleri 1975'ten bu yana her yıl mal ve hizmetlerde açık veriyor ve bu açık 2022'de 951 milyar dolara ulaştı. 2000'li yılların ortalarında ticaret açığı ekonominin büyüklüğüne oranla çok daha yüksekti. Ancak çoğu ekonomist, ticaret açığını ulusal tasarruf oranlarının bir fonksiyonu -yüksek ABD tüketiminin ve düşük özel ve kamu tasarruflarının zorunlu sonucu- olarak görüyor ve bu nedenle ticaret tarafındaki hükümet müdahalesine büyük ölçüde bağışık olduğunu düşünüyor. Lighthizer ise bu görüşe katılmıyor ve ticaret açığını ABD'nin servetinin başta Çin olmak üzere rakiplerine doğrudan transferi olarak görüyor ve bunun güçlü bir hükümet müdahalesiyle düzeltilebileceğini düşünüyor.

Doların değerini düşürmek istiyor

Sadece Çin ile değil, dünyanın geri kalanıyla ticareti dengelemeyi ABD politikasının bir hedefi haline getirecektir. Bunun etkileri çok büyük. Lighthizer'ın Trump'a önerdiği bildirilen araçlardan biri, ABD dolarının diğer para birimleri karşısında zayıflatılması için ortak bir çaba gösterilmesi. Diğer şeyler eşit olduğunda, daha ucuz bir dolar yabancıların ABD ihracatı için ödediği fiyatları düşürecek, ithalatı Amerikalılar için daha pahalı hale getirecek ve ticareti dengeye yaklaştırmaya yardımcı olacaktır. Ancak dolar, kısmen küresel para birimi olarak üstlendiği rol nedeniyle uzun zamandır aşırı değerli. Son zamanlarda ise güçlü ABD ekonomisi ve yatırımcıların ABD varlıklarının güvenli limanına koşmasına neden olan Orta Doğu ve Avrupa'daki çatışmalara tepki olarak yükseliyor. Ayrıntılar yetersiz, ancak Lighthizer, 1971'de ABD Başkanı Richard Nixon ve 1987'de Ronald Reagan tarafından atılan adımların bir tekrarını öngörüyor gibi görünüyor: Para birimlerini dolar karşısında yeniden değerlemek için adımlar atmayı kabul etmedikleri sürece ticaret ortaklarına gümrük vergileri uygulamak veya tehdit etmek. Bugün küresel finansal akışların ölçeği göz önüne alındığında -Reagan'ın doları düşürdüğü zamanki seviyenin birkaç katı- para biriminin istikrarıyla oynamanın sonuçlarını tahmin etmek zor.

Lighthizer benzer şekilde, ABD merkezli üretimin rekabet gücünü artırmak için ABD vergi sisteminin elden geçirilmesini öngörüyor. Karmaşık tarihsel nedenlerden ötürü, ABD ihracatı uzun zamandır ABD vergi sisteminden zarar görüyor. Avrupa ve diğer birçok ülke, ülkeyi terk eden mal ve hizmetlerin genellikle muaf tutulduğu katma değer vergilerine (KDV) büyük ölçüde bel bağlıyor. Öte yandan ABD vergileri büyük ölçüde gelire dayalı ve bu tür vergiler küresel ticaret kuralları kapsamında geri ödenemiyor. Avrupa'ya ihracat yapan bir ABD şirketi, Avrupa'daki satışları için hem ABD kurumlar vergisi hem de yerel KDV ödüyor, bu da ABD'de üretilen ürünleri rekabet açısından dezavantajlı hale getiriyor. Lighthizer, kurumlar vergisi sistemini KDV'nin avantajlarını taklit edecek şekilde "sınıra göre ayarlanabilir" hale getirerek bu duruma son vermek istiyor. Ancak bu tür revizyonların Kongre'den geçmesi gerekecek ve bu gibi revizyonlar, Walmart gibi büyük ABD'li ithalatçıların geri adım atması nedeniyle geçmişte başarısız olmuştu. Hazine Bakanı Lighthizer'ın bu konuda yeni bir girişimde bulunmasını bekliyoruz.

Gümrük vergileri

Ancak Lighthizer'ın en sevdiği araç, Beyaz Saray'dan en açık şekilde kontrol edilen araç olmaya devam ediyor: Gümrük vergileri. Mart ayında Economist'te yazdığı yazıda, Trump'ın seçilmesi halinde kapsamlı yeni gümrük vergileri getirme planını savunurken, ABD'nin gümrük vergilerini kaldırmaya yönelik "cesur deneyinin başarısız olduğunu" savundu. "Amerika'nın ticaret açığını azaltmak ve yeniden sanayileşmesini hızlandırmak için" daha yüksek, daha hedefe yönelik bazı vergilere ek olarak genel olarak en az yüzde 10'luk yeni gümrük vergilerine ihtiyaç olduğunu yazdı. "Deneyimler bunun başarılı olacağını ve yüksek ücretli endüstriyel işlerin yaratılacağını gösteriyor." Kitabı böyle bir çabanın ne kadar ileri gidebileceğini gösteriyor. Tüm ithalata "dengeye ulaşana kadar her yıl giderek artan oranda" gümrük vergisi uygulanmalıdır. Başka bir deyişle, tüm ticarette asgari yüzde 10'luk bir oran sadece açılış teklifidir.

Ayrıca de minimis olarak bilinen belirsiz bir hükmü - ithalatın tamamen gümrükten muaf tutulduğu değer- ortadan kaldırmaya çalışacak. 2015 tarihli Ticaretin Kolaylaştırılması ve Ticaretin Uygulanması Yasası ile Kongre bu oranı 200 dolardan 800 dolara çıkarmış ve böylece küçük tüketim malları sevkiyatlarında masraflı evrak işlerini ortadan kaldırmayı amaçlamıştı. Bu değişiklik tam da uluslararası online siparişlerin yükselişe geçtiği bir dönemde gerçekleşti. Çinli hızlı moda devi Shein'i ele alalım. 2015 yılında küçücük bir işletmeyken, şu anda ABD hızlı moda pazarının yaklaşık yüzde 30'unu kontrol eden ve tek bir ABD mağazası ya da markası olmadan yıllık satışları en az 30 milyar dolar olan bir deve dönüştü. Shein'in alışveriş uygulaması 2015 yılında dünya çapında 3 milyondan az indirilirken geçen yıl 260 milyondan fazla indirildi. Şirketin iş modeli, de minimis muafiyeti nedeniyle Çin yapımı giysilerin doğrudan Amerikalı tüketicilere gümrüksüz olarak gönderilmesini içeriyor. FedEx ve UPS gibi nakliye devleri işbirliği yapmaktan mutluluk duyuyor. Lighthizer, bu hükmün birçok Çinli şirkete herhangi bir mütekabiliyet gerektirmeden ABD pazarına gümrüksüz erişim sağladığını savunuyor.

Lighthizer etkisi

Kasım ayında kim kazanırsa kazansın Lighthizer'ın etkisi devam edecek. Biden, ABD üretimini teşvik etmek ile ABD'nin artan korumacılığından korkan müttefiklerle ortak bir zemin aramak arasında bir çizgide yürümeye çalıştı. Bunlar Lighthizer'ın uzun zamandır önemsemediği yabancı endişeler. Ancak seçim yılında, Biden yönetiminin tarafsızlığı ortadan kalkıyor. Trump eğilimli bir eyalette zorlu bir yeniden seçim mücadelesiyle karşı karşıya olan Demokrat Ohio Senatörü Sherrod Brown'ın emriyle Biden, örneğin Japon Nippon Steel'in U.S. Steel'i devralma teklifini engelleme sözü verdi. Japon şirket halihazırda tüm sendika sözleşmelerine uyacağını, ABD merkezini Houston'dan Pittsburgh'a taşıyacağını ve istihdamda kesintiye gitmeyeceğini ya da üretimi denizaşırı ülkelere taşımayacağını taahhüt etti. Ancak ABD'li işçi sendikaları anlaşmaya karşı çıkmaya devam ediyor, bu nedenle Biden, ABD'nin Asya-Pasifik'teki en önemli müttefikini çileden çıkaracağı kesin olan bir hareketle, devralmayı ulusal güvenlik gerekçesiyle engelleyeceğini söyledi.

Lighthizer ve Demokratlar arasındaki ortak zemin, çoğu insanın fark ettiğinden çok daha derin. İklim değişikliğini ele alalım: Trump da dahil olmak üzere pek çok Cumhuriyetçi bilime şüpheyle yaklaşıyor ve fosil yakıtların kullanımını azaltmaya yönelik her türlü hükümet eylemine karşı çıkıyor. Ancak Lighthizer, Avrupa Birliği'nin halihazırda uygulamaya koyduğu ve şu anda Biden yönetimi tarafından ciddi bir şekilde araştırılan bir politika olan karbon ağırlıklı ithalata ekstra gümrük vergisi uygulanmasını şiddetle destekliyor. Lighthizer, No Trade Is Free adlı kitabında, aksi takdirde "burada hoş görebileceğimizden çok daha fazla karbon kullanan" mallar üreten ülkelere fayda sağlanacağı argümanıyla, çimento, gübre ve alüminyum gibi emisyon yoğun ürünlere ek gümrük vergileri getirecek bir karbon sınır vergisini destekliyor.

Tai ve cesaretlendirilmiş bir Çalışma Bakanlığı yönetimindeki Biden yönetimi, dünyanın dört bir yanındaki insan ve işçi hakları ihlalcilerine yaptırım uygulamak için ticaret araçlarını kullanma konusunda da daha agresif hale geldi. Lighthizer bundan çok daha ileri gidecektir. Kitabında, ihracatçı şirketler çevre koruma, çalışma kuralları ve işçi sağlığı ve güvenliği konularında ABD düzeyinde standartlara uymadığı sürece tüm ithalatın engellenmesini öneriyor.

Çin aleyhtarlığı

Bu girişimlerin her birinin en büyük hedefi elbette Çin. ABD'nin Çin'e yönelik politikasında bir değişim başlatan Trump yönetimi, Çin'i bir ticaret ortağı olmaktan çıkarıp düşman bir hasım olarak görmeye başladı. Bu değişimde kilit bir rol oynayan Lighthizer, Çin'in "Amerikan ulusunun ve Batılı liberal demokratik hükümet sisteminin Amerikan Devrimi'nden bu yana karşılaştığı en büyük tehdit" olduğunu savunarak sözünü sakınmıyor. Kanıt olarak da Çin'in neredeyse ABD büyüklüğündeki devasa ekonomisini gösteriyor ki bu da onu bırakın Nazi Almanya'sını ya da emperyal Japonya'yı, eski Sovyetler Birliği'nden bile çok daha yetenekli bir düşman haline getiriyor. Lighthizer tam bir ekonomik ayrışmaya yakın bir şey arayacaktır. İlk adım olarak, Pekin'in DTÖ'ye girişine izin vermek için 2000 yılında Kongre tarafından verilen Çin'in "en çok kayırılan ulus" statüsünün ortadan kaldırılmasını önermektedir. Bu da Başkan'a Çin'e ayrımcı gümrük vergileri uygulamakta tamamen serbest bir el verecektir.

Demokrat kanadında çok az kişi bu kadar ileri gitmeyi öneriyor. Biden ekibi şu ana kadar Çin ile yarı iletkenler ve yeni elektrikli araç teknolojileri gibi kısıtlanması gerekebilecek ürünlerde stratejik ticaret ile serbestçe ticareti yapılabilecek sıradan tüketim malları arasında ayrım yapmaya çalışıyor. Yönetimin "küçük bahçe ve yüksek çit" ve "riskten arındırma" ifadeleriyle özetlenen stratejileri, ABD-Çin ticaretinde karşılıklı kazanç için hala çok fazla alan öngörüyor. Ancak Çin bir tehdit olarak görülmeye başlandıkça, Lighthizer'ın kapsamlı ayrıştırma mantığı daha zorlayıcı hale gelecektir. ABD'nin Çin ile her türlü ticareti Çin'i zenginleştirecek ve potansiyel olarak ileride daha zorlu bir düşman haline getirecektir. Özellikle bir seçim yılında, ABD-Çin ilişkilerinde nüans çağrıları muhtemelen boğulacaktır.

Ancak Lighthizer'ın gündeminin etkisi her iki partide de artacak ve devam edecek olsa da, aksaklıklar birçok gözlemcinin korktuğundan daha mütevazı olabilir. Trump gümrük vergilerini uygulamaya koyduğunda, küresel ticaret sistemi, ABD-Çin ticaretinde sadece mütevazı bir gerileme ve enflasyonda küçük bir artışa neden olarak, bir zamanlar olası göründüğünden daha dirençli olduğunu kanıtladı. Ancak birazcık ABD korumacılığının aniden çok daha zararlı bir şeye dönüşmesi tehlikesi de giderek artıyor. Lighthizer'ın Trump yönetimindeki silah arkadaşı, eski Ticaret ve Üretim Politikaları Direktörü Peter Navarro -şu anda Kongre'nin 6 Ocak 2021'deki Kongre Binası saldırısıyla ilgili soruşturmasında işbirliği yapmayı reddettiği için hapiste- ABD'nin her alanda gümrük vergisi mütekabiliyeti talep etmesini istiyor. Bir ürün üzerindeki gümrük vergisini ABD seviyelerine indirmeyi reddeden herhangi bir ülke (Avrupa'nın binek otomobiller üzerindeki yüzde 10'luk gümrük vergisi, ABD'nin yüzde 2.5'lik oranına düşmek zorunda kalacak) dengeleyici gümrük vergileriyle karşı karşıya kalacaktır. (Avrupalılar da muhtemelen ABD'nin ithal SUV'lara uyguladığı yüzde 25'lik gümrük vergisini dengeleyerek misilleme yapacaklardır). Demokratlar da rüzgar türbinleri ve elektrikli araçlar da dahil olmak üzere bir dizi temiz enerji ürününe bir dizi yeni gümrük vergisi getirmeye hevesli. Tai geçen ay bir kongre komitesine, yönetimin ABD elektrikli araç endüstrisini korumak için "erken harekete geçeceğini, kararlı adımlar atacağını" söyledi.

Korumacılığın her iki partide de artan popülaritesi, daha yapılacak çok şey olduğunu gösteriyor. Eğer diğer ülkeler de aynı şekilde karşılık verirse, ki bu neredeyse kesin, 1920'ler ve 30'lardan bu yana yaşanmamış türden zarar verici ticaret ve kur savaşlarını öngörmek çok kolay.

Elbette tarih tekerrür edecek diye bir kural yok. Amerika Birleşik Devletleri, liberalleşme yönünde çok ileri ve çok hızlı giden ve bazı ABD endüstrilerini ve işçilerini yağmacı rekabete karşı savunmasız bırakan ticaret politikalarını düzeltmenin ortasında olabilir. Bir orta yol bulunması kesinlikle mümkündür. Ancak tüm kanıtlar ABD'nin aksi yönde çok ileri ve çok hızlı gitme tehlikesiyle karşı karşıya olduğunu göstermektedir. Bu konuda şüpheniz varsa, ABD ticaret politikasında son dönemde ortaya çıkan en önemli isim olan Lighthizer'ın yaptıklarına, söylediklerine ve yapmayı planladıklarına yakından bakın.

Foreign Policy'de yayınlanan bu değerlendirme Mepa News okurları için Türkçeleştirilmiştir. Değerlendirilmede yer alan ifadeler yazarın kendi görüşleridir ve Mepa News'in editöryel politikasını yansıtmayabilir.